Como se reconhece uma atividade típica de Estado? Por Paulo Lindesay.

Por Paulo Lindesay. 

1 – O que é estabilidade no serviço público?     

A estabilidade visa resguardar e proteger os servidores de interferências políticas e ainda garantir a continuidade da instituição e das políticas públicas, sendo um instrumento fundamental para a garantia da própria democracia. Portanto, a estabilidade diz respeito ao servidor, e não ao cargo.

2 – Quem é o servidor público efetivo?              

O Servidor Público Efetivo é o servidor aprovado em concurso público e nomeado para cargo de provimento efetivo, após três anos de estágio probatório. Portanto, a efetividade diz respeito ao cargo do servidor público, em decorrência do seu concurso. Como versa o
Art. 41 da Constituição Federal de 1988.

No Art. 10 da lei n⁰ 8112/1990, o denominado Regime Jurídico Único.   A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos à ordem de classificação e ao prazo de sua validade.

3 – Quem é o servidor público com estabilidade excepcional?

Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição Federal – 05 de outubro de 1988, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos por concurso público. São os servidores (as) públicos considerados com estabilidade excepcional.

Tudo isso garantido no artigo 19 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 (concurso público), da Constituição Federal, são considerados estáveis excepcionais no serviço público.

4 – Quem são os servidores públicos não estáveis?

São os servidores públicos admitidos cinco anos antes da Constituição Federal, após.
05 de outubro de 1983, sem concurso público, até o primeiro concurso no órgão. Definição dada pela Emenda Constitucional n° 19/1998. No caso do IBGE, o primeiro concurso pós-constituição foi em 1997. Nesse caso, quem está no intervalo entre 05 de outubro de 1983 até 1997, antes desse concurso, sendo de nível intermediário ou superior, não tem estabilidade.

Portanto, esses servidores públicos são considerados não estáveis. Estariam impossibilitados de exercer as atividades típicas ou exclusivas do Estado. Definições baseadas no texto constitucional do Art. 247 – As leis previstas no inciso III do § 1⁰ do art. 41 e no § 7⁰ do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado e pelo Art. 41 da Constituição Federal, que considera servidores (as) públicos estáveis após três anos de efetivo, em decorrência do seu concurso público de cargo de provimento efetivo. Alterações incluídas pela Emenda Constitucional n° 19, de 1998.

Considerando todas as fragilidades constitucionais em relação a estabilidades dos servidores (as) públicos. Não podemos nos esquecer que uma grande parte desse contingente foram admitidos nos serviços públicos sem concurso público. A extinção dos concursos públicos a partir de 1974, para maiorias das carreiras públicas foi uma decisão política. Que levou o loteamento dos serviços públicos e a fragilização dos servidores. Na grande maioria passaram a ser admitidos pelo regime trabalhista (CLT).

Quais são as limitações do arcabouço legal para inclusão de todos os servidores públicos de um órgão com típicos ou exclusivos de Estado?

5 – Existe algum arcabouço legal que garanta a existência de um órgão, carreira ou cargo típico de Estado?

Como podemos observar no ordenamento jurídico brasileiro, não existe nenhum arcabouço legal que defina e garanta um ÓRGÃO, CARREIRA ou CARGO como TÍPICO DE ESTADO.
O que existe é a definição dada pela Lei n° 6185/1974. São setores, dentro dos órgãos, cujas atividades são inerentes ao Estado como Poder Público, sem correspondência no setor privado, compreendidas nas áreas listadas abaixo.

1. Segurança Pública, Diplomacia, Tributação, Arrecadação e Fiscalização de Tributos Federais e Contribuições Previdenciárias, Procurador da Fazenda Nacional, Controle Interno, e no Ministério Público, só se nomearão servidores cujos deveres, direitos e obrigações sejam os definidos em estatuto próprio.

Tudo isso baseado em definições da Constituição Federal de 1967, no Decreto-Lei n⁰ 200/1967, primeira reforma administrativa do governo militar, e na Lei n⁰ 6185/1974, para as atividades inerentes ao Estado, sem correspondência no setor privado. Decreto esse, editado no governo militar do general Ernesto Geisel, nunca revogado.

Na atual Constituição Federal de 1988 – Art. 247, que estabelecerá critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. Redação dada pela Emenda Constitucional n° 19, de 1998, e no senso comum de setores do funcionalismo federal e representações sindicais.

6 – Quais os servidores (as) públicos podem exercer atividades típicas ou exclusivas de Estado?

Somente os servidores públicos de provimento efetivo estáveis, que cumpriram  três anos de estágio probatório. Definição garantida pelo Art. 41 da Constituição Federal. Portanto, concursados cujas atribuições do seu cargo são consideradas atividades típicas ou exclusivas de Estado.
Sem correspondência no setor privado, compreendidas nas áreas listadas na Lei n⁰ 6185/1974: Segurança Pública, Diplomacia, Tributação, Arrecadação e Fiscalização de Tributos Federais e Contribuições Previdenciárias, Procurador da Fazenda Nacional, Controle Interno, e no Ministério Público, e a definição dada na redação do Art. 247 da Constituição Federal.

Portanto, não existem órgãos, carreiras ou cargos típicos de Estado. O que existe no arcabouço legal brasileiro são carreiras e cargos, considerados estratégicos para o Estado Brasileiro, cujas atividades são inerentes ao Estado, sem correlação no setor privado. Porém, existe uma limitação legal e uma decisão política dos governantes e do parlamento brasileiro ao longo de décadas que defenderam essa definição para setores considerados estratégicos para o Estado e o deus mercado. O resto é desejo, falácia, má-fé ou pura desinformação.

7 – Quais são os principais obstáculos para o servidor (a) público exercer uma atividade típica ou exclusiva de Estado?

Primeiramente, precisamos esclarecer que a PEC 27, da Senadora Leila do Vôlei, no seu preâmbulo, reconhece os órgãos: IBGE, INEP, IPEA, CAPES e CNPQ. Como instituições permanentes de Estado e os ritos para indicação de seus dirigentes, a autonomia funcional, técnica, administrativa, financeira, orçamentária e patrimonial. Isso é bom. Entendemos como avanço. Principalmente a possibilidade da eleição direta para presidente dos órgãos, uma das principais reivindicações dos trabalhadores e representação sindical do IBGE (ASSIBGE-SN).
Mas acrescenta ao artigo 37 da Constituição Federal o parágrafo 17. No item “b” do parágrafo 17, diz que a organização será definida por uma Lei Complementar. A origem será do Poder Executivo Federal, que determinará suas respectivas finalidades e competências, com carreiras e cargos reconhecidos como típicos de Estado.

O problema está diante de todo o arcabouço legal, não existente referente as carreiras e cargos típicos de Estado. O que existe são setores considerados inerentes ao Estado, funções executadas somente pelo Estado sem correlação no mercado privado. Em 1998, no governo de FHC, foi proposto o PLP 248, que reconhecia algumas carreiras como exclusivas ou típicas de Estado. Como houve a corrida do ouro. Todo mundo queria, o FHC mandou arquivar o PLP 248/1998.
A partir disso, não houve uma definição legal para carreiras típicas ou exclusivas de Estados.

O Estado brasileiro nunca definiu quais são as carreiras exclusivas de Estado. Estamos discutindo sob hipótese. Uma lei complementar definirá quem serão os eleitos. O que pode ocasionar divisão nas carreiras dos órgãos, incluindo parte das carreiras e deixando a maior parte de fora.

Se entenderem que o IBGE, IPEA, INAPI, CAPS e o CNPQ são considerados estratégicos para o Estado brasileiro. Aí sim, poderemos ter a escolha de Sofia. Mas não cabe somente uma simples avaliação das questões constitucionais, mas principalmente política.

Estamos diante da possibilidade de uma reforma administrativa. O MGI e a CGU criaram um grupo de trabalho para estudar o decreto n⁰ 200/1967, a primeira reforma administrativa do governo militar, e propor um novo projeto de lei com a matéria. Na Câmara dos Deputados, em Brasília, foi criado um grupo de trabalho, pela extrema-direita, para apresentar uma PEC em 45 dias com uma proposta de reforma administrativa, com a finalidade de reduzir custo, acabar com a maior parte da estabilidade dos serviços públicos e privatizar as funções públicas.
Diante desse cenário político, as chances de considerar uma carreira como típica de Estado são muito reduzidas. Não se trata de pessimismo, mas de clareza dos fatos.

A simples aprovação da PEC 27 não define quais serão as atividades típicas de Estado nos órgãos listados. Somente uma lei complementar, proposta pelo executivo federal, tem o poder de definir quais carreiras e cargos serão reconhecidos como atividades típicas de Estado.
Que deverá estar em consonância com a Lei n° 6185/1974, nunca revogada, a reforma administrativa e o senso comum.

A PEC 32, a chamada reforma administrativa, vai na mesma linha. Altera o Art. 247 da Constituição Federal – a lei prevista no § 7º do art. 169 tratará de forma diferenciada servidores públicos investidos em cargo exclusivo de Estado, assim compreendidos os que exerçam diretamente atividades finalísticas afetas:

• Segurança pública, à manutenção da ordem tributária e financeira, à regulação, à fiscalização, à gestão governamental, à elaboração orçamentária, ao controle, à inteligência de Estado, ao serviço exterior brasileiro, à advocacia pública, à defensoria pública e à atuação institucional do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, incluídas as exercidas pelos oficiais de justiça, e do Ministério Público.

Só se nomearão servidores cujos deveres, direitos e obrigações sejam os definidos em estatuto próprio, na forma do art. 109 da Constituição Federal. Como podemos constatar, são setores idênticos aos propostos pela PEC 32, acrescidos ao longo do tempo de algumas poucas carreiras e cargos reconhecidos como estratégicos para o governo de plantão.

Como podemos observar, a PEC 32 está em consonância com a Lei n⁰ 6185/1974 e o senso comum de alguns setores do funcionalismo. Mas existem alguns conflitos entre a
PEC 27/2021 e a PEC 32. PEC essa que poderá ser substituída por outra PEC oriunda do GT de reforma administrativa.

A PEC 27 propõe uma organização definida na forma de Lei Complementar, determinando suas respectivas finalidades e competências, com carreiras e cargos do IPEA, IBGE, INEP, CAPES e CNPQ, reconhecidos como típicos de Estado. Setores bem diferentes dos listados na
Lei n⁰ 6185/1974 e na proposta da PEC 32. Como ultrapassar esse obstáculo imposto pelo arcabouço legal, que define as áreas finalísticas dos órgãos listados, que exercem as atividades típica ou exclusiva? Como incluir todas as carreiras e cargos dos órgãos listados na PEC 27, diante dessas limitações?

Portanto, os setores típicos ou exclusivos de Estado estão limitados a algumas áreas dos órgãos públicos. Não ao órgão como um todo. Não existe nenhuma garantia jurídica que ratifique uma instituição pública como típica ou exclusiva de Estado. Existem garantias constitucionais para poder ou instituições permanentes de Estado, mas com limitações de algumas carreiras/cargos.

Vamos usar o caso da Polícia Federal como exemplo ilustrativo para os limites de uma instituição permanente de Estado. Em 1996, a lei nº 9.266 reorganizou as classes da carreira e remuneração da Polícia Federal. A partir da redação dada pela lei n⁰ 13.047/2014, os servidores admitidos para a carreira da polícia federal passaram a ter como pré-requisito a formação de nível superior.

A Polícia Federal é constitucionalmente um órgão permanente de Estado, organizado e mantido pela União, para o exercício de suas competências previstas no § 1⁰ do art. 144 da Constituição Federal, fundada na hierarquia e disciplina, e integrante da estrutura básica do Ministério da Justiça. Mas somente os ocupantes do cargo de Delegado de Polícia Federal, autoridades policiais no âmbito da polícia judiciária da União, são responsáveis pela direção das atividades finalísticas do órgão e exercem função de natureza jurídica e policial, essencial e exclusiva de Estado. Os demais cargos (Perito, Papiloscopista, Escrivão e Agente) recebem remunerações por subsídio, mas não são considerados cargos permanentes de Estado.
Isso prova que a tipicidade e a exclusividade se limitam a um grupo seleto na polícia Federal e nas demais instituições. Se a conversa se limitar as questões salariais, aí o debate será outro.

Na polícia federal tem outra peculiaridade o Plano Especial de Cargos (PEC-PF) do Departamento de Polícia Federal (DPF), regido pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que estabelece o Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da União. Este plano abrange os cargos de provimento efetivo que não estão organizados em carreiras, mas pertencentes ao Quadro de Pessoal do DPF. Como podemos observar, esses servidores também são policiais federais. Mas suas remunerações estão muito aquém das remunerações por subsídios.

Os cargos existentes no plano especial da DPF: Nível auxiliar, com posição salarial em 2023, no final da carreira ativo – R$ 3.579,00. O aposentado perde 50 pontos da gratificação produtivista. Reduzindo o salário à R$ 2.890,00. Nível Intermediário ativo no final da carreira – R$ 5.775,44. Na aposentadoria com a perda de 50 pontos da gratificação produtivista –
R$ 4.193,44. O cargo de Nível Superior ativo final da carreira nas mesmas condições –
R$ 9.728,20. Na aposentadoria – R$ 6.828,20. Como podemos observar, a porta é estreita, não há espaço para todos. Após as negociações de 2025/2026, não sei para quanto foram reajustadas essas remunerações.

Uma última observação. Quando analisamos as tabelas de remunerações dos servidores públicos federais, temos a dimensão real das limitações estratégicas das carreiras ditas de Estado. São 63 órgãos nas tabelas de remuneração, com mais de 300 tabelas. Mas entre os 63 órgãos, apenas 14 recebem remuneração por subsídio. Mas mesmo nesses órgãos do poder Executivo Federal, considerados estratégicos, que recebem remunerações por subsídios, existem outras formas de remunerações. Um deles são os planos de cargos e salários. O que ocasiona distorções salariais nesses órgãos. Criando servidores (as) de primeira e segunda classe.  Portanto, precisamos ficar muito alerta para o canto da sereia, muitos ficarão pelo caminho.