Por Paulo Nogueira Batista Jr.
Escolhi hoje um tema perigoso: a subtributação dos super-ricos. A turma da bufunfa é poderosa e tem verdadeiro horror de contribuir para o financiamento do Estado. Resiste ferozmente a qualquer tentativa de extrair dela alguma contribuição. E quem se dispõe a tratar do assunto corre o risco de ser caçado a pauladas, feito ratazana prenhe, como diria Nelson Rodrigues.
Assim, é natural que poucos se animem a entrar nessa seara. Recentemente, um grupo numeroso de economistas, muitos deles ligados ao mercado e a instituições financeiras, assinaram um longo artigo-manifesto, publicado pela Folha de S.Paulo, sobre a situação fiscal brasileira (“É preciso rebaixar o piso de gastos para que o teto não colapse”, 17 de agosto, p. A14). O artigo não é ruim, está até bem argumentado, mas é notável que não contenha uma linha sequer sobre a injustiça do sistema tributário e a subtributação dos ricos.
O Brasil tem historicamente uma das piores distribuições da renda e da riqueza no planeta – como sabemos e nada fazemos. Um dos fatores que contribuem para essa concentração de renda e riqueza é a injustiça do sistema tributário – como sabemos (ou deveríamos saber) e nada fazemos. É sintomático que o País esteja discutindo, há anos, a questão da reforma tributária a do déficit público, mas pouco ou nada se proponha para tornar a tributação mais justa (ou menos injusta) e exigir mais dos super-ricos.
As propostas em discussão no Congresso, pelo menos aquelas que atraem a atenção da maioria dos parlamentares e da mídia, passam ao largo dessa dimensão do problema, concentrando-se na reforma do sistema de tributação indireta no País. Não é que esse aspecto seja secundário, longe disso. É essencial aumentar a eficiência dos tributos sobre consumo e simplificar o sistema tributário brasileiro. Não se deve, entretanto, relegar a segundo plano a questão distributiva.
No início de agosto, a Folha de S.Paulo juntamente com a Confederação Nacional da Indústria, promoveu um interessante debate sobre o peso dos tributos no custo Brasil, ressaltando a urgência de uma reforma tributária ampla para reduzir entraves que impedem o País de atrair investimentos, crescer e gerar empregos. O jornal publicou um caderno 12 páginas sobre o tema (“O peso dos tributos no custo Brasil”, 7 de agosto). E conseguiu, em 12 páginas, a mesma proeza que os economistas autores do manifesto acima mencionado: não dedicar uma linha sequer à injustiça do sistema tributário brasileiro.
Regressividade, proporcionalidade e progressividade
E, no entanto, essa injustiça salta aos olhos, como tentarei mostrar. Tecnicamente falando, o sistema tributário é regressivo, onera proporcionalmente mais os mais pobres, e menos os mais ricos. Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é regressivo quando a carga tributária (a relação tributação/consumo, tributação/renda ou tributação/patrimônio) decresce com o nível de consumo, renda ou riqueza. O sistema é proporcional quando a carga é a mesma para diferentes níveis de consumo, renda ou riqueza. E progressivo quando ela cresce com os níveis de consumo, renda ou riqueza.
Um sistema tributário justo deve ser progressivo – no meu entender e de muitos economistas e outros profissionais especializados em tributação. Isso porque a capacidade de contribuir, sem sacrifício desmesurado, cresce progressivamente com o nível de renda. Ou, em outros termos, a utilidade marginal do consumo e da renda diminui com o seu crescimento. Note, leitor, que justiça tributária não pode ser resumida pela simples afirmação de que “os ricos devem pagar mais”, uma vez que a afirmação é compatível com um sistema linear e mesmo com um sistema regressivo. Com tributação linear ou até regressiva, os mais ricos pagam mais em termos absolutos per capita. Justiça tributária implica progressividade, isto é, os mais ricos devem pagar proporcionalmente mais, o que significa que as alíquotas médias e marginais devem ficar na razão direta dos níveis de rendimento e patrimônio.
Quando se afirma que o sistema tributário no Brasil é injusto ou regressivo, o que se quer dizer, em síntese, é que a distribuição da renda antes dos tributos (impostos e contribuições sociais) é melhor que a distribuição depois dos tributos. Considerados isoladamente, alguns impostos são progressivos – por exemplo, o imposto de renda pessoa física (IRPF) incidente sobre os rendimentos do trabalho – mas o sistema como um todo é regressivo (e o próprio IRPF se torna regressivo a partir de certo nível de renda).
Distribuir a renda é fundamental – e a reforma tributária pode contribuir
Diz muito sobre o Brasil – e sobre o nosso conservadorismo – que o tema da justiça tributária seja normalmente varrido para debaixo do tapete. É perfeitamente possível, digamos, que um economista bufunfeiro, daqueles bem fornidos, suba ao palco da opinião pública e proclame, em alto e bom som, e com a maior seriedade, que a distribuição de renda é um objetivo fundamental no Brasil para, logo em seguida, e na maior cara dura, discorrer longamente sobre a reforma tributária, desenvolvendo propostas específicas, sem jamais tocar no aspecto distributivo da questão.
Assegurar uma distribuição equitativa da renda deve ser um objetivo fundamental para qualquer país, pois desigualdade excessiva pode erodir a coesão social, levar à polarização política e reduzir o crescimento econômico, como ressalta por exemplo um trabalho do FMI (International Monetary Fund, Tackling Inequallity, Fiscal Monitor, outubro de 2017, p. ix). A elevada concentração da renda e da riqueza contribui para arrefecer o dinamismo da economia por limitar a expansão do mercado interno.
A economia é uma ciência desagradável, repleta de dilemas e escolhas difíceis. Mas, de vez em quando, muito de vez em quando, é possível matar dois coelhos com uma cajadada. Por exemplo, aliviar a carga tributária dos mais pobres, aumentando a dos super-ricos, melhoraria a distribuição de renda e contribuiria simultaneamente para estimular a economia, dado que os mais pobres têm elevada propensão marginal a consumir, propensão que é bem menor no caso dos ricos e super-ricos. Em outras palavras, o aumento da renda disponível dos pobres aumenta o consumo rapidamente, com efeito multiplicador sobre a economia, ao passo que a redução na renda disponível dos mais ricos deixaria o seu consumo essencialmente inalterado. (Deixo de lado os efeitos potencialmente adversos da tributação dos ricos e super-ricos sobre a oferta agregada e a arrecadação – os célebres supply-side effects e a curva de Laffer, pois a evidência em seu favor é controvertida e escassa).
Regressividade da tributação brasileira
A regressividade do sistema tributário no Brasil deve ser atribuída a quatro grandes fatores: 1) o peso dos tributos indiretos; 2) a baixa progressividade do imposto de renda; 3) a reduzida tributação sobre o patrimônio; e 4) as fragilidades da administração tributária.
Primeiro fator: o peso dos tributos indiretos sobre o consumo, que respondem por cerca de 50% da arrecadação total. Os tributos indiretos, por serem geralmente repassados aos preços, incidem indistintamente sobre todos os consumidores e, não ser quando recaem sobre produtos de luxo, oneram mais do que proporcionalmente os de menor nível de renda.
Segundo fator: o IRPF é de modo geral pouco progressivo – e chega a ser regressivo a partir de certo nível de rendimento, especificamente após a faixa de 30 a 40 salários mínimos mensais, consideradas as rendas do trabalho e do capital. As alíquotas marginais sobre as faixas mais altas de rendimento são moderadas e a alíquota marginal máxima (27,5%) é baixa em comparação com as de outros países, inclusive emergentes, e com a que já existiu no próprio Brasil (era de 45% até a reforma de 1988, nunca tendo ficado abaixo de 50% durante os governos militares).
Além disso, as rendas do capital ou da propriedade (excetuados os aluguéis) ou são isentas de tributação na pessoa física ou estão fora da tabela progressiva aplicada aos rendimentos do trabalho e aos aluguéis, ficando submetidas a tributação proporcional ou de baixa progressividade. Desde 1995, os lucros e dividendos distribuídos a sócios e acionistas são isentos de tributação, mesmo quando remetidos ao exterior. Os rendimentos das aplicações financeiras são tributados exclusivamente na fonte, de forma não progressiva e com alíquotas mais reduzidas do que as aplicadas às faixas mais altas de rendimento do trabalho. E os aplicadores estrangeiros ainda ficam isentos. Assim, um brasileiro rico pode, por exemplo, remeter recursos ao exterior e retornar ao País, travestido de aplicador estrangeiro, beneficiando-se de isenção sobre os rendimentos de suas aplicações.
Terceiro fator: a tributação sobre patrimônio é baixa para padrões internacionais. Por exemplo, a alíquota máxima do imposto sobre heranças e doações, de competência estadual, é de apenas 8% – e a maioria dos Estados não aplica a alíquota máxima. O Imposto sobre veículos automotores (IPVA), também de competência estadual, não incide, por exemplo, sobre iates e aviões particulares. O imposto territorial rural arrecada muito pouco, respondendo por apenas 0,1% da arrecadação federal. O IPTU incide sobre imóveis subavaliados.
Existe, desde 1988, o Imposto sobre Grandes Fortunas – mas só na Constituição. Repare, leitor, que os constituintes introduziram deliberadamente o adjetivo “grandes”. O objetivo era taxar os super-ricos. Se tivesse sido criado, o IGF teria sido o primeiro imposto na história brasileira a incidir exclusivamente sobre os mais ricos, e não sobre a classe média e os pobres. Não por acaso, permanece até hoje letra morta.
Nesse como em outros traços do sistema tributário brasileiro prevalece a dificuldade apontada no estudo acima citado do FMI: a dificuldade política de vencer as resistências de “indivíduos mais aquinhoados que tendem a ter mais influência política, por exemplo, por meio de lobbies, acesso à mídia e maior engajamento político”. Países historicamente com distribuições mais desiguais de renda costumam ser aqueles em que os sistemas políticos são dominados pelas elites, acrescenta o estudo (International Monetary Fund, op. cit., p. 13).
Quarto fator: para além de deficiências da legislação, as fragilidades da administração tributária também tendem a alimentar a regressividade do sistema. Isso porque os mais ricos têm mais meios de evadir a tributação, recorrendo a formas variadas de “planejamento tributário”, eufemismo usado pela turma da bufunfa para designar formas sofisticadas de fugir dos impostos – e, claro, não só no Brasil. Como nota o estudo do FMI (p. 11), os mais ricos têm mais recursos e mais incentivos para se dedicar ao planejamento tributário. Se a administração tributária é frágil – por exemplo, por não dispor de fiscais em número suficiente, ou porque a reposição dos quadros demora pela não realização de concursos, ou ainda por falta de vontade política de conferir prioridade à fiscalização do andar de cima – torna-se muito difícil combater a evasão.
Acrescente-se a isso, no caso brasileiro, a existência de um contencioso administrativo extremamente moroso, cujas decisões, na segunda instância (no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), são tomadas por um colegiado em que metade dos integrantes são indicados pelas confederações empresariais; ou seja, a parte interessada (o contribuinte) participa indiretamente do julgamento administrativo. Por conta de mudança recente, em caso de empate (4 a 4), situação comum nos julgamentos de casos de “planejamento tributário” envolvendo grandes empresas, o resultado será favorável ao contribuinte. Na prática, fraudes tributárias acabam não sendo punidas (Ver, a respeito, Ricardo Fagundes Silveira, “O ‘conselho’ das grandes corporações empresariais”, Jornal GGN, 14 de abril de 2020).
Obviamente, quem se beneficia do quadro acima descrito são sobretudo os estratos mais altos de renda e riqueza. E, não por acaso, o clamor da turma da bufunfa e seus porta-vozes é sempre pela redução do número de funcionários e dos seus salários, pelo fim da sua estabilidade e de outros supostos privilégios. Quanto menos fiscalização, tributária e de outras naturezas, mais fácil a vida dos que não querem seguir as leis, mesmo quando elas, como no caso das tributárias, já tendem por si mesmas a favorecer os mais ricos e poderosos.
O assunto é vasto, estou dando apenas alguns exemplos. Se tivesse que resumir tudo em uma frase, diria que o Brasil é um paraíso fiscal para a turma da bufunfa e ela está determinada a que continue a sê-lo.
Sistema tributário – monumento à inercia brasileira
O sistema tributário, volto a dizer, é um verdadeiro monumento à inércia e ao conservadorismo brasileiros. Comecei a estudar o assunto nos anos 90 e passei um bom tempo sem fazê-lo. Ao voltar ao tema, constato que pouca coisa mudou. Basta dizer, leitor, que a sessão anterior a esta, sobre a regressividade do sistema tributário brasileiro, poderia ter sido escrita, digamos, em 1995, quase da mesma maneira. E repare que, nesse meio tempo, tivemos 14 anos de governos de centro-esquerda, liderados pelo PT. Os governos Lula e Dilma não tentaram, ou não conseguiram, tornar o sistema tributário mais justo, ou menos injusto. Provavelmente tentaram (não sei ao certo, pois estive grande parte desse tempo fora do Brasil, tratando de outros assuntos, e não acompanhava de perto a situação brasileira), mas o fato é que não alcançaram grandes resultados.
O que se fez nos governos Lula e Dilma, em termos de distribuição de renda, foi sobretudo do lado do gasto, por exemplo, com programas como o Bolsa Família, com as políticas universais nas áreas da educação e saúde, e com a política de recomposição do salário-mínimo que, entre outros efeitos distributivos, elevou o piso previdenciário (sobre este outro pontos mencionados por mim ver, por exemplo, Fernando Gaiger Silveira e Luana Passos, “Renúncias fiscais e tributação da riqueza: a captura pelas elites econômicas e pela classe média tradicional”, in A Reforma Tributária Solidária: Diagnóstico e Premissas, Anfip, Fenafisco e outras entidades, 2018, p. 705-38).
Precisamos de um sistema tributário justo
Não faltam sugestões interessantes para corrigir os problemas acima apontados. Uma delas foi apresentada em julho por um conjunto de entidades, sob a liderança do Instituto de Justiça Fiscal (Tributar os super-ricos para reconstruir o País, julho de 2020). Os autores, em sua maioria, são auditores fiscais, que conhecem o assunto na prática. Desse trabalho tirei diversas das informações acima apresentadas.
O trabalho merece atenção e discussão. Concentra-se na tributação da renda e da propriedade e tem, entre outras, as seguintes qualidades. Primeira: escolhe o lema correto – frisa que o propósito é tributar os super-ricos, e não a classe média. Esse ponto é fundamental do ponto de vista político e de comunicação. A turma da bufunfa é sempre muito hábil em esconder-se atrás da mais numerosa classe média, vendendo a ideia de que ela seria atingida por propostas de tributação sobre os mais ricos. A classe média, que se considera “elite”, é presa fácil para esse tipo de retórica. A verdade, leitor, é que a classe média não é subtributada no Brasil, antes o contrário. E se assusta, com razão, quando ouve falar em aumento da tributação ou reforma tributária. Afinal, como dizia Delfim Netto, o bolso é a parte mais sensível do corpo humano.
Segunda qualidade do trabalho: ele não se contenta em apresentar ideias gerais, mas estima o efeito das medidas propostas e apresenta os projetos de lei correspondentes. A experiência mostra que discussões programáticas só são eficazes quando descem do plano teórico e do diagnóstico para o nível das estimativas de impacto e das propostas legislativas ou administrativas.
Não vou tentar resumir todas as propostas do documento, que está disponível na internet (https://ijf.org.br/tributar-os-super-ricos-para-reconstruir-o-pais/). Contento-me em listar as principais:
- Tratamento isonômico das rendas e maior progressividade do IRPF.
- Instituição do IGF.
- Majoração da alíquota da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) para setores de alta rentabilidade e acréscimo de 1 ponto percentual para os demais.
- Criação de uma Contribuição Social sobre Altas Rendas.
- Mudanças nas regras do Imposto sobre Heranças e Doações.
- Fim da dedução dos juros sobre capital próprio no Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).
- Desoneração dos contribuintes com renda baixas e intermediárias no IRPF.
- Desoneração das empresas do SIMPLES pela isenção de IRPJ e CSLL.
Os autores estimam que essas medidas trariam um aumento líquido da cerca de R$ 292 bilhões na arrecadação anual.
Fuga de capitais?
Uma palavra final sobre um aspecto não discutido extensamente no documento do Instituto de Justiça Fiscal: a tentativa de tributar os super-ricos poderia resultar em redução da base tributável por fuga de capitais para o exterior, frustrando as estimativas de arrecadação apresentadas?
Esse risco existe – e é sempre alardeado pelos opositores da progressividade tributária. Sobre isso faço dois comentários breves, sem fazer justiça à complexidade do tema. Primeiro, em um regime de flutuação cambial, a transferência de capitais para o exterior, em resposta a um aumento da tributação, provocaria depreciação da moeda nacional. Essa depreciação, dependendo das circunstâncias, poderia ser bem-vinda, pois moeda depreciada tende a favorecer setores que exportam bens e serviços, assim como os que competem com importações no mercado interno. Estimula, portanto, o crescimento desses setores e dos que fornecem insumos a eles. Ajuda, também, no ajustamento do balanço de pagamentos em conta corrente, pois tende a produzir aumento do superávit comercial e diminuição das despesas líquidas com serviços e rendas. Desde que não fuja de controle, causando instabilidade do nível geral de preços ou nas condições financeiras, a depreciação é benéfica para a economia. Observe-se, também, que a queda do valor externo da moeda nacional encarece a remessa de capitais ao exterior e tende a desestimulá-la.
Se esses mecanismos de mercado não forem suficientes – e é bem possível que não sejam –, caberia reforçar a fiscalização tributária sobre os movimentos de capital e retomar controles sobre a conta de capitais do balanço de pagamentos, revertendo pontualmente e de forma seletiva a liberalização que remonta aos governos Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso.
Versão ampliada de artigo que foi publicado na revista “Carta Capital”, em 21 de agosto de 2020. O autor agradece os comentários e as sugestões de Paulo Gil Hölck Introíni e Clair Maria Hickmann, sem responsabilizá-los pelas opiniões aqui emitidas ou pelos erros e lacunas remanescentes.
O autor é economista, foi vice-presidente do Novo Banco de Desenvolvimento, estabelecido pelos BRICS em Xangai, e diretor executivo no FMI pelo Brasil e mais dez países. Lançou no final de 2019, pela editora LeYa, o livro O Brasil não cabe no quintal de ninguém: bastidores da vida de um economista brasileiro no FMI e nos BRICS e outros textos sobre nacionalismo e nosso complexo de vira-lata.
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