Por Hermano Caixeta Ibrahim, para Desacato. info.
Como já não bastasse o devaneio e o descolamento da realidade representado pelas declarações do chanceler brasileiro Ernesto Araújo sobre “globalismos”, “climatismos” e “marxismos culturais”, a política externa brasileira tomou mais um duro golpe com o anúncio pelo presidente Donald Trump da sobretaxação americana aos produtos siderúrgicos exportados pelo Brasil em retaliação à “massiva desvalorização”. Na mesma publicação, o presidente americano orientou o Federal Reserve que impeça outros países de se aproveitem da valorização real do dólar. De fato, como apresentado no gráfico a seguir, no mês de novembro a moeda brasileira foi uma das que mais se desvalorizaram frente ao dólar, logo atrás do bolívar soberano da Venezuela, do quacha da Zâmbia e do peso chileno. Entretanto, não é possível avaliar ainda se o governo brasileiro vem praticando uma política cambial ativa de desvalorização da moeda doméstica, principalmente se considerarmos a corrente teórica da qual o atual ministro da Economia, Paulo Guedes, pertence.
Não deve ser novidade que Paulo Guedes é discípulo da escola monetarista de Chicago. Essa é a principal corrente teórica responsável pela crescente hegemonia teórica do pensamento ortodoxo ao longo da década de 1980 e 1990 e a orientação liberal das políticas econômicas (fiscal, cambial e monetária) em torno do chamado tripé macroeconômico: superávits fiscais, metas de inflação e cambio flutuante. Por essa visão, todas as três políticas macroeconômicas devem ser geridas de maneira a não impactar nos preços gerais da economia (taxa de juros, câmbio, inflação, salários e lucros) sobre risco de desestabilizar as expectativas dos agentes. Dessa forma, fica difícil imputar ao atual ministro da economia a existência de uma orientação consciente para a política cambial no sentido de desvalorizar o Real.
Ao contrário da orientação liberal promovida pelas maiorias das escolas ortodoxas do pensamento econômico, e em especial pelos chicago-boys como Guedes, as políticas macroeconômicas não precisam se restringirem às regras ou metas de equilíbrio e não intervenção nos mercados. Essas políticas podem e devem ser operacionalizadas pelos governos com objetivo de alcançar determinados níveis de crescimento, estabilização ou emprego. Elas fazem parte de um conjunto de instrumentos de políticas econômicas legítimas de um povo que podem ser operadas conforme as necessidades e objetivos da nação. Essa é uma concepção macroeconômica que reconhecem a importância dos equilíbrios macroeconômicos para a continuidade do desenvolvimento globalmente considerado, contudo, busca via políticas econômicas as condições propícias para o desenvolvimento econômico e social. É importante entender as características do equilíbrio macroeconômico que combine uma relativa estabilidade das variáveis pertinentes com a sustentabilidade do próprio crescimento econômico.
Dentro de uma estratégia de crescimento e desenvolvimento econômico, o câmbio e a condução da política cambial é um terreno de constante embate entre as correntes teóricas do pensamento econômico. Por um lado, a ortodoxia e os liberais clamam por liberdade dos mercados e livre cotação das moedas domésticas; por outro, a heterodoxia e o desenvolvimentismo defendem uma operacionalização ativa e consciente da política cambial, seja de desvalorização ou valorização. Sendo assim, a ideia desse texto é apresentar a relação entre a política cambial, crescimento e distribuição de renda.
Já nos primeiros trabalhos a cerca das peculiaridades do crescimento e distribuição nos países subdesenvolvidos, Celso Furtado e o estruturalismo cepalino identificaram que as flutuações cíclicas na demanda mundial por exportação impunham periódicas crises na capacidade para importar e sobre o balanço de pagamentos dos países periféricos. Nos últimos anos, a queda do preço e da demanda por commodities (principalmente asiática) voltou a evidenciar essa restrição. Nesse cenário, uma política de desvalorização da moeda doméstica e de gastos do governo na defesa da atividade exportadora (majoritariamente de recursos naturais), transfere renda das importações, pagas por toda a sociedade, para as atividades exportadoras privadas. Se nas décadas de 1920 e 1930 essa estratégia foi responsável em parte pelo inicio da industrialização da economia brasileira, atualmente ela é utilizada para salvaguardar as atividades exportadoras, barateando-as no mercado internacional desaquecido e as defendendo das flutuações externas, garantindo, em contrapartida, certa rentabilidade para produção da indústria doméstica. Dessa forma, os principais agentes econômicos beneficiados com a desvalorização ativa do campo são os exportadores de recursos naturais (soja, minério, petróleo, carne) e as poucas indústrias que estão integradas às cadeias globais de valor e conseguem se manterem competitivas mesmo com o aumento dos insumos importados.
Para enxergarmos a relação entre câmbio, crescimento e distribuição de renda é necessário retomar a trajetória cambial da moeda brasileira e seus impactos no crescimento do PIB. O gráfico 1 apresenta a taxa de câmbio efetiva real, média aritmética ponderada das taxas de câmbio reais bilaterais do Brasil em relação a 172 principais parceiros comerciais.
Gráfico 1 – Taxa de câmbio efetiva real (eixo da esquerda) e a participação do saldo comercial no PIB (eixo da direita) entre 1992 e 2017
FONTE: Penn World Table 9.1 e Brugel dataset
Essa é uma forma de mensurar o valor de uma moeda doméstica frente a todos os principais parceiros comerciais, algo como uma taxa de câmbio geral para determinada moeda. Ademais, no eixo da direita é apresentada a trajetória da participação do saldo comercial no crescimento do PIB brasileiro no mesmo período, entre 1992 e 2017. No gráfico 1, a participação do saldo comercial no crescimento do PIB varia na direção oposta a taxa de câmbio efetiva real. Ou seja, quando a moeda brasileira esteve valorizada (acima de 100) entre 1995-1998 e 2006 a 2014, o saldo comercial contribui negativamente com o crescimento do PIB, resultado de um aumento das importações frente às exportações. Já nos anos de desvalorização cambial, entre 1999 a 2005, a participação do saldo comercial no crescimento do PIB passa a ser positivo, puxado pela demanda internacional de commodities e pelo câmbio desvalorizado, incentivando as exportações e encarecendo as importações. A partir de 2005, a permissividade do Banco Central para com a valorização do Real derrubaria ao longo dos anos a participação do saldo comercial no PIB, resultado da queda da atividade econômica mundial pós-crise de 2009 e a consequente queda nas as exportações, além do aumento das importações ocasionado pela aceleração do crescimento e melhoria na distribuição de renda.
Se por um lado, o câmbio desvalorizado melhorou a participação do saldo comercial no crescimento do PIB brasileiro e sua valorização prejudicou as exportações e barateou as importações em dois períodos recentes da economia brasileira; por outro, essa estratégia de operacionalização do câmbio também esteve relacionada com as variações do crescimento do PIB e da participação dos salários na renda, apresentados no gráfico 2.
Gráfico 2 – PIB (2011, US$) (eixo da esquerda) e a participação dos salários na renda (wage-share) (eixo da direita) entre 1992 e 2017
FONTE: Penn World Table 9.1
O período de valorização da moeda doméstica entre 1995 a 1998 foi acompanhado por um tímido crescimento econômico e queda da participação dos salários na renda até 2004. Entretanto a segunda onda de valorização da moeda doméstica, a partir de 2005, apresentou maiores ritmos de crescimento do PIB e melhoria da distribuição de renda. Nesse período, as políticas de redistribuição de renda, bem como de valorização do salário mínimo, permitiram um aumento do consumo interno e ampliação da utilização de capacidade ociosa da economia brasileira, propiciando assim, um crescimento econômico, apesar da piora do saldo comercial destacado anteriormente.
Uma estratégia de desenvolvimento precisa, necessariamente, contemplar a diversidade social e econômica do país e explorar suas potencialidades produtivas. Para tanto, suas políticas-meio (fiscal, monetária e cambial) e suas políticas-fim (industrial, tecnológica, salarial) precisam estar adaptadas à realidade atual e procurar modificar as estruturais variáveis do subdesenvolvimento. No que tange à política cambial, uma desvalorização da taxa de câmbio real interfere no regime de crescimento econômico, redistribuindo renda em favor dos lucros. A desvalorização, ao incitar o aumento das exportações, visa aumentar a taxa de lucro e, consequentemente, o aumento do investimento, estratégia de crescimento intitulada profit-led, mais especificamente do tipo export-led. A promoção das exportações autônomas permitiria, aos países em desenvolvimento, crescer sem esbarrar no secular problema de restrição externa. Porém, para que esse crescimento seja sustentável, o país deve buscar exportar bens manufaturados.
Uma política cambial de desvalorização da moeda doméstica pode favorecer o investimento e a industrialização mais sofisticada através da taxa de câmbio competitiva para a produção e a exportação de bens manufaturados. Ela pode ser capaz de gerar superávits comerciais, acúmulo de reservas e proteção contra crises cambiais de desvalorização abrupta. Uma política de administração cambial, em que o Banco Central possa comprar e vender reservas, realizando processo de sintonia fina, capaz não só de manter a taxa de câmbio em patamar competitivo para as exportações de manufaturados, mas também, capaz de reduzir a volatilidade perante os movimentos especulativos no mercado de moeda estrangeira. Ademais, a política cambial e monetária precisam se ater ao movimento dos capitais financeiros e sua capitalização através de movimentos especulativos. Para desestimular essa atuação, a primeira e principal medida é o estabelecimento de uma taxa de juros próxima das principais economias do mundo. Dessa forma é possível diminuir a atuação de capitais financeiros puramente especulativos no país; diminuir o custo de carregamento das reservas por parte do Banco Central e; estimular o investimento produtivo.
Para tanto, é necessário também uma política industrial ativa que promova a aprendizagem e atualização nos setores tecnológicos mais avançados a fim de reduzir a tendência de aumento dos coeficientes de penetração das importações. O aprofundamento da industrialização requer qualificações, tendo em vista a sofisticação da estrutura produtiva e o vasto potencial de empregos qualificados, não somente nas atividades de média tecnologia. No caso da América Latina, a acumulação de capacidades tecnológicas foi profundamente afetada pelas limitações impostas às políticas-meio (fiscal, cambial e monetária) e por fracas instituições de ciência e tecnologia. A rápida liberalização do comércio na década de 1990, a apreciação da moeda nacional nos anos 2000 e os grandes fluxos de capital estrangeiro, bem como, a ausência das políticas industriais e tecnológicas ativas, aprofundou a heterogeneidade estrutural da economia brasileira. Um setor de exportação de commodities altamente eficiente e oligopolizado e um setor industrial atrasado e pouco integrado internamente e às cadeias globais de valor.
As empresas latino-americanas emergiram de três décadas de proteção para enfrentar a concorrência aberta no mercado internacional. Embora o investimento de 1990 tenha se recuperado modestamente na década de 1990 frente a queda dos anos 1980, manteve-se em níveis mais baixos do que em 1970, sendo que as empresas latino- americanas não tinham condições de responder ao novo desafio da competitividade internacional. Além disso, o choque positivo do boom das commodities na década de 2000 contribuiu à desarticulação dos processos locais de inovação e produção, à perda de instituições e pessoal especializado em P&D e o movimento para especialização concentrada em commodities. É necessário absorver, adaptar e aprimorar a tecnologia estrangeira, subindo a escada de tecnologia para atividades cada vez mais intensivas em tecnologia. Assim, para percorrer um ciclo virtuoso, a aprendizagem, o crescimento da produtividade e a demanda de exportações, aumentam o emprego nos setores modernos, mantendo a balança comercial em equilíbrio.
Tudo sugere que a valorização da moeda, na década de 2000, favoreceu os setores menos intensivos em tecnologia nos países da América Latina. Nesse processo, a globalização tornou as empresas mais dependentes das cadeias globais de valor dentro de um sistema hierárquico de produção. Isso ocorreu em paralelo com a “comoditização“ progressiva da produção de bens e serviços na região. Esses processos resultaram em desarticulação das cadeias produtivas locais, juntamente com a marginalização das pequenas e médias empresas nacionais. A racionalização, baseada no uso mais intenso de insumos e equipamentos importados, produziu gaps na matriz de produção e efeitos negativos nos níveis de emprego e heterogeneidade estrutural.
Por várias décadas, o crescimento liderado pelas exportações foi estratégia de desenvolvimento relativamente bem-sucedida, como o caso dos países do leste asiático no final do século XX. Uma vez que estratégia de crescimento baseado no modelo export-led é também um crescimento liderado pelo aumento dos lucros (profit-led), sua promoção implica necessariamente na diminuição da parcela dos salários no produto total (wage-share). Uma desvalorização do câmbio e captação de poupança doméstica a partir de superávits fiscais pode estimular o investimento, principalmente voltado para as exportações, possivelmente de alguns bens manufaturados. Por outro lado, a concentração de renda e a promoção de atividades industriais exportadoras utilizam do excedente de mão de obra e seu diminuto poder de barganha frente aos lucros. A disputa por vantagens comparativas via custos de salario real, pode levar as economias subdesenvolvidas a uma corrida de arrocho salarial em um mercado cada vez mais globalizado e financeirizado.
A globalização expõe os trabalhadores à competição internacional através de redes globais de produção e comércio, criando insegurança no trabalho e pressão salarial para baixo. A agenda do “governo austero” ataca a legitimidade do governo no planejamento e condução das políticas econômicas, empurrando o mercado de trabalho persistentemente para a desregulamentação, independentemente de perigos sociais e econômicos de longo prazo. Ataca também a união do mercado de trabalho, políticas regulatórias do mercado de trabalho (salário mínimo), subsídio de desemprego, proteção do emprego e direitos dos trabalhadores. Por último, o abandono do pleno emprego reflete como mudou as prioridades da política monetária, com a preocupação com o pleno emprego sendo substituído por baixas metas de inflação.
Uma competitividade baseada na desvalorização da taxa de câmbio real e a consequente queda dos salários reais e da wage-share, apesar do melhorar o desempenho do saldo comercial, apresentam efeitos redistributivos negativos, o que não justificam o aumento do investimento e do crescimento, como nos dados entre 2004 a 2014. A política cambial precisa abarcar essas distorções para propor métodos de mitigar os efeitos indesejados. Para tanto, o novo-desenvolvimentismo sugere o aumento de impostos sobre as exportações de commodities, redução seletiva de impostos de importação, constituição de fundos de estabilização, seletividade sobre os impostos de importação (bens de consumo elaborados, bens de capital e insumos industriais), etc.
A crise financeira de 2008 representa um momento decisivo na estagnação do crescimento dos países industrializados e na contração de demanda agregada global. A economia americana, saturada de dívidas, estagnou seu consumo. A Europa é constrangida pela austeridade fiscal e depende do crescimento export-led dos principais países. O Japão, também orientado para as exportações, enfrenta problemas por continuar expandindo sua demanda agregada. Os países em desenvolvimento não se beneficiaram significativamente da recuperação do comércio após o colapso do comércio de 2009. Mantida a perspectiva de estagnação dos preços das commodities, essas economias perdem o prêmio da inflação nesses setores. Nessa fase, enfrentam obstáculos estruturais que tornam o crescimento liderado pelas exportações coletivamente impossível.
Além de gerar o risco de danos graves para a economia global, o paradigma de crescimento, liderado pelas exportações (export-led), mostra-se limitado a alguns países que conseguiram se estabelecer como exportadores de manufaturas. A estratégia de crescimento export-led condena as economias emergentes que continuaram crescendo atrás das economias industriais, porém os resultados positivos dessa estratégia, mesmo que pequenos e no curto prazo, viabilizam sua promoção. Dessa forma, é necessário mudar o modelo de crescimento liderado pelas exportações para um modelo de crescimento interno, puxado pelo consumo (wage-led). Isso não significa o abandono de exportação, pois os países sempre precisarão de exportações para pagar insumos importados necessários à produção e bens finais que eles não produzem. O foco na promoção da demanda doméstica procura reduzir a dependência de estratégias destinadas a atrair capital orientado para a exportação. Políticas distributivas que aumentam a participação dos salários e reduzam a dispersão salarial incluem o aumento ou o estabelecimento de salários mínimos, o reforço dos sistemas de segurança social (saúde, educação, previdência), melhorando a legislação e aumentando o alcance de acordos coletivos. Essas políticas são contra a sabedoria econômica ortodoxa que pressiona por reduções dos défices orçamentários. Porém, em tempos de crise e falta de demanda efetiva, o que as economias precisam é de mais participação do consumo e do Estado, não menos.
A estratégia export-led é focada em mudar o nível da taxa de investimento e de crescimento do país, julgados insatisfatórios pela sociedade. A adoção da estratégia começa por uma desvalorização da moeda nacional, visando ao equilíbrio industrial, encarecendo os bens comercializáveis em relação aos não comercializáveis. Tal mudança nos preços relativos implica uma redução do poder de compra do trabalhador e, por consequência, uma diminuição da parcela dos salários, aumentando a profit-share. A aposta dessa estratégia é de que, com a depreciação da moeda doméstica, aumentam-se a lucratividade e os investimentos voltados para a exportação, promovendo ganhos de produtividade. Por sua vez, a elevação da produção aquece o mercado de trabalho, permitindo a recuperação salarial para patamares anteriores à desvalorização cambial. Como o país segue exportando, a elevação das importações, decorrente do aumento da renda, é inteiramente financiável pelas receitas em moeda estrangeira, sem a necessidade de gerar endividamento externo. Entretanto, devido ao impacto positivo que a depreciação da moeda doméstica tem sobre a inflação, a atividade econômica precisará ser contida para evitar o repasse dos custos da desvalorização da moeda para os preços dos comercializáveis e não comercializáveis. Esse controle da demanda agregada recai sobre a política fiscal e sobre a necessidade de recorrentes e crescentes superávits, o que pode representar um alto custo político em países marcados pela extrema concentração de renda e falta de infraestrutura social e produtiva.
Para combater a desigualdade de renda e ao mesmo tempo não comprometer a participação dos lucros, o investimento e o próprio crescimento, é preciso limitar os ganhos financeiros através da taxa de juros, aluguéis, dividendos e especulação de ativos. O importante para o capitalista produtivo é a diferença entre a taxa de juros e o custo do capital. Uma segunda forma de diminuir a desigualdade é minimizar as diferenças de remuneração entre os altos profissionais, taxando progressivamente seus rendimentos e permitindo que os ganhos de produtividade sejam repassados ao salário mínimo. Por fim, a expansão da infraestrutura social e produtiva permite a queda da desigualdade econômica, pois eleva o padrão de vida da população sem comprometer a participação nos lucros. Ademais, uma vez que os gastos são financiados por impostos, uma estrutura tributária mais progressiva contribui para a redução da desigualdade, uma vez que as classes mais abastadas pagarão para financiar os serviços sociais de educação, saúde, cultura, previdência social, assistência social e mecanismos de renda mínima.
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Hermano Caixeta é Doutor em Economia do desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul com uma tese sobre políticas econômicas e estratégias desenvolvimentistas. Mestre pela Universidade Federal de Santa Catarina em Economia Industrial, trabalhou na formulação do Plano de Desenvolvimento da Indústria Catarinense (PDIC 2022) e se graduou em Economia na Universidade Federal de Uberlândia.
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